Analiza predloga održivih rešenja u odnosu na postojeće
modele teritorijalnih autonomija na tlu Evrope
Deset godina je prošlo od potpisivanja Briselskog sporazuma koji pored principa koji
regulišu normalizaciju odnosa Beograda i Prištine predviđa i formiranje Zajednice srpskih
opština. Ova institucija, u saglasnosti sa Ustavom i zakonima tzv. Kosova, trebalo bi da
odgovori na potrebe srpskog stanovništva na Kosovu i da im da mehanizam da uređuju
svoj život na prostorima gde čine većinu.
Iako je prošla cela decenija od trenutka kada
se prištinska strana obavezala na njeno formiranje, i iako je autonomija koju donosi
Zajednica srpskih opština daleko manja nego u već primenjenim evropskim modelima,
ona još uvek nije formirana, a Beograd i Priština, kao i međunarodni faktor, nisu pronašli
model koji bi zadovoljio interese obe strane.
Pre tačno deset godina potpisan je Prvi sporazum o principima koji regulišu
normalizaciju odnosa između Beograda i Prištine (Prvi Briselski sporazum),
na osnovu kojeg je dogovoreno formiranje Zajednice srpskih opština. Zatim
je, dve godine kasnije (2015), potpisan Sporazum o Zajednici opština sa srpskom
većinom, koji je usaglasio opšte principe. Njima je predviđeno da će ZSO biti
formirana ukazom Vlade tzv. Kosova, da će potom konstitutivna skupština ZSO
usvojiti Statut, koji će biti najviši pravni akt, ali u saglasnosti sa Ustavom i zakonima
tzv. Kosova. Što se tiče organizacione strukture, ZSO treba da ima Skupštinu, kao
vrhovno telo sastavljeno od predstavnika koje imenuje svaka skupština opštinečlanica iz redova izabranih odbornika.
Zatim, predsednika, koji predstavlja
Zajednicu, i pred centralnim vlastima i van Kosova. Njemu pomaže potpredsednik.
Predsednika i potpredsednika bira Skupština iz redova odbornika opština-članica
i njihovih gradonačelnika. Sledeći organ je Savet, sastavljen od maksimalno 30
članova iz redova stanovnika opština-članica (uključujući sve gradonačelnike). Ovo
je savetodavno telo koje daje smernice za rad Zajednice. Potom Odbor, koji se sastoji
od sedam članova koje bira Skupština iz redova gradonačelnika i stanovnika opštinačlanica, a koji treba da donosi odluke o svakodnevnom upravljanju Zajednicom.
ZSO će imati i administraciju, čijeg će šefa birati Odbor i koji podnosi izveštaje
Odboru, pruža podršku u radu Zajednice, a posebno Odboru i predsedniku. Kada je
reč o nadležnostima, ZSO će imati pun nadzor nad oblastima ekonomskog razvoja,
obrazovanja, zdravstva, urbanizma i ruralnog razvoja, uz mogućnost vršenja i drugih
nadležnosti koje joj budu delegirane od strane centralnih vlasti. Što se tiče sudske
grane vlasti, pravni sistem tzv. Kosova je jedinstven, ali je Sporazumom predviđeno
da se u okviru Apelacionog suda u Prištini formira veće koje će biti sastavljeno od
većine sudija kosovskih Srba, koje će biti nadležno za sve opštine u kojima su Srbi
KLJUČNE REČI:
SRBIJA, KOSOVO,
ZAJEDNICA SRPSKIH
OPŠTINA, BRISELSKI
SPORAZUM, BEOGRAD,
PRIŠTINA
ANALIZA IPESE
www.ipese.rs
većina. Odeljenje Apelacionog suda imaće stalnu kancelariju u Severnoj Mitrovici.
Pored ostalog, predviđeno je i imenovanje regionalnog komandanta policije za četiri
srpske opštine na severu. Komandant ovog regiona biće kosovski Srbin koga imenuje
kosovski MUP sa spiska koji dostavljaju četiri gradonačelnika u ime Zajednice.
Takođe, ZSO će imati i svoj budžet, kao važan element finansijske autonomije.
FRIDRIH EBERT ŠTIFTUNG
Kako ni 10 godina nakon što su se dve strane dogovorile o formiranju ZSO, ona
nije konstituisana, nemačka fondacija Fridrih Ebert Štiftung iznela je pre nekoliko
meseci svoj predlog nacrta Statuta Zajednice srpskih opština. Prema tom predlogu,
statut Zajednice bi morala da odobri Vlada tzv. Kosova, u skladu sa Ustavom. Takođe,
Zajednica bi mogla da se raspusti odlukom Skupštine, dvotrećinskom većinom. Kao
ciljevi formiranja Zajednice ističu se jačanje lokalne demokratije, razvoj lokalne
privrede, nadzor u oblasti obrazovanja, primarnog i sekundarnog zdravstva,
što bi ujedno ušlo i u delokrug nadležnosti ZSO. Zajednica srpskih opština bi, u
organizacionom smislu, trebalo da ima Skupštinu, predsednika, potpredsednika,
Veće, Odbor i Kancelariju za žalbe. Imala bi i svoj budžet koji bi bio predmet revizije
Kancelarije generalnog revizora Kosova.
EVROPSKI MODELI
Imajući u vidu da se problem obima nadležnosti teritorijalnih autonomija formiranih
radi prevazilaženja etničkih sukoba javlja širom evropskog kontinenta, ovde valja
predstaviti neka interesantna rešenja. Radi se zapravo, o primerima, koji na prvi
pogled mogu podsetiti na trenutnu kosovsku problematiku, naročito kada je reč o
formiranju Zajednice srpskih opština.
JUŽNI TIROL
Italija je važećim Ustavom podeljena na 20 regiona, od kojih pet ima poseban
status. Među njima je i region Trentino-Alto Adiđe/Južni Tirol, koji je podeljen na
dve pokrajine, većinski italijansku – Trentino, i većinski nemačku – Južni Tirol. U
tom kontekstu valja napomenuti da Južni Tirol zvanično ima status autonomne
pokrajine, na osnovu Ustava i Statuta (iz 1972), koji ima snagu ustavnog zakona.
U institucionalnom pogledu, pokrajina ima Parlament (35 članova), koji bira
predsednika/guvernera pokrajine i članove Pokrajinske vlade. Predsednik/
guverner vodi Pokrajinsku vladu i predstavlja pokrajinu. Država postavlja svog
predstavnika – prefekta, u svakom regionu, izuzev u Trentinu-Alte Adiđeu, gde
postavlja dva prefekta, u obe pokrajine posebno. Parlament Južnog Tirola ima
isključive zakonodavne nadležnosti u oblastima kulture, poljoprivrede, industrije,
trgovine, turizma, socijalne zaštite, prostornog planiranja, javnog prevoza, civilne
zaštite i zaštite nacionalnih parkova, dok materiju obrazovanja, sporta i zdravstvene
zaštite može zakonski regulisati tek nakon što to učini italijanski Parlament.
Odbrana, policija, pravosuđe, finansije i imigracija ostaju u nadležnosti Republike,
uz visok stepen finansijske autonomije Južnog Tirola. Kada je reč o pravosuđu, na
nivou regiona postoje regionalni upravni sudovi, s tim da u ovom slučaju postoji
ZSO BI TREBALA
DA IMA PUN
NADZOR NAD OBLASTIMA
EKONOMSKOG RAZVOJA,
OBRAZOVANJA,
ZDRAVSTVA, URBANIZMA
I RURALNOG RAZVOJA,
UZ MOGUĆNOST VRŠENJA
I DRUGIH NADLEŽNOSTI
KOJE JOJ BUDU
DELEGIRANE OD STRANE
CENTRALNIH VLASTI.
www.ipese.rs
posebno nezavisno odeljenje u Bolcanu za Južni Tirol. Radi očuvanja etničkih
različitosti, uvedena su prilično komplikovana pravila kada je u pitanju upotreba
jezika, a zvanični jezici su italijanski i nemački. Učešće u organima na nivou
pokrajine zasnovano je na temelju demografske ravnoteže među pripadnicima
nemačke većine (69%) i italijanske (26%) i ladino (4%) manjine.
ISTOČNA BELGIJA
Belgija, koja je poslednjih decenija prošla put od izrazito centralističke do federalno
uređene države, poznaje različite vidove federalne strukture. Tako, sam Ustav, pored
podele na provincije i regione, poznaje i podelu na tri jezičke zajednice. Pored Flamanaca
i Valonaca, na istoku ove države priznata je i zajednica nemačkog govornog područja.
Suštinski, radi se o nemačkoj manjini, koja ima posebna prava u ovom regionu, koji se
od 2017. naziva Istočna Belgija. U tom kontekstu, region ima svoj parlament i vladu.
Parlament ima 25 članova i ovlašćenja u oblasti obrazovanja, kulture, poljoprivrede,
zdravstvene i socijalne zaštite, zapošljavanja, medija, turizma, stručnog osposobljavanja,
sporta, lokalne politike i finansije, kao i pravo veta na međunarodne ugovore, što je
nesvakidašnje rešenje, imajući u vidu da to može uticati i na evropsko zakonodavstvo.
Jedan član Parlamenta istovremeno predstavlja zajednicu u belgijskom Senatu. Vladu
čine ministar-predsednik i tri ministra. U pogledu pravosuđa, čitava Belgija je podeljena
na 12 sudskih okruga, od kojih jedan pokriva upravu ovaj region. Tako, u okviru sudskog
okruga Epen (Eupen – glavni centar oblasti) funkcioniše prvostepeni sud, okružni sud,
privredni sud, radni sud i javni tužilac.
OLAND
Teritorijalna autonomija Olandskih ostrva rezultat je istorijskih okolnosti,
koje su nakon Prvog svetskog rata, ovo, etnički švedsko područje, dovele pod
suverenitet nove države – Finske. Zakon o autonomiji iz 1920. više puta je
menjan i dopunjavan. Olandska ostrva raspolažu dosta širokim nadležnostima,
posebno u oblastima vezanim za očuvanje nacionalnog identiteta lokalnih
Šveđana. Postoje poslovi koji su u zajedničkoj nadležnosti, a u slučaju spora
odlučuje Vrhovni sud Finske. U organizacionom smislu, Olandska ostrva imaju
Parlament (30 članova) i Vladu. Parlament imenuje regionalnu vladu, donosi
zakone u oblasti obrazovanja, kulture i očuvanja spomenika, zdravstvene i
medicinske zaštite, životne sredine, industrije, unutrašnjeg transporta, lokalne
samouprave, policije, poštanske komunikacije, radija i televizije. Takođe,
Oland ima i pokrajinskog tužioca i poseban upravni sud. Predsednik Finske, uz
saglasnost olandskog Parlamenta, imenuje guvernera, čija se funkcija sastoji u
vršenju nadzora nad ostvarivanjem teritorijalne autonomije. Postoji i takozvana
olandska delegacija, u kojoj su predstavnici Olandskih ostrva i centralnih vlasti, a
koja je medijator odnosa između centralnih vlasti i ostrva, kako bi se sva sporna
pitanja rešila na kompromisni način, mirnim putem. Švedski je jedini službeni
jezik i koriste ga regionalne, opštinske i državne vlasti na Olandskim ostrvima,
uz to se i sva komunikacija između finske Vlade i olandskih vlasti mora voditi
na švedskom jeziku. U domenu spoljne politike olandska Vlada može predložiti
pregovore o određenom sporazumu odgovarajućim državnim vlastima.
JUŽNI TIROL,
ISTOČNA BELGIJA,
OLAND, KIPAR I GAGAUZIJA
NEKI SU OD EVROPSKIH
MODELA KOJI USPEŠNO
FUNKCIONIŠU
I KOJI IMAJU DALEKO
VEĆI STEPEN AUTONOMIJE
NEGO ŠTO JE PREDVIĐENO
ZA ZAJEDNICU SRPSKIH
OPŠTINA.
www.ipese.rs
KIPAR
Kipar je država koja je bila jedinstvena do turske invazije 1974. Na okupiranoj
teritoriji, lokalni Turci jednostrano su proglasili nezavisnost 1983, koju su priznali
samo Turska i Pakistan. U protekle četiri decenije bilo je dosta predloga za ponovno
ujedinjenje ostrva, a u tom pogledu je najznačajniji bio predlog generalnog sekretara
UN Kofija Anana iz 2004, o kome su se i kiparski Grci i kiparski Turci izjašnjavali na
referendumu te godine. Ovim planom došlo bi do reintegracije turskog sa grčkim
delom ostrva, što bi rezultiralo formiranjem dvočlane federacije (kakva je bila i SR
Jugoslavija/SCG). Plan je podrazumevao povratak samo oko petine grčkih i svih
turskih interno raseljenih lica, kao i trajno zadržavanje regularne turske vojske na
ostrvu sa mogućnošću intervencije, uz raspuštanje kiparske (grčke) Nacionalne
garde. Na čelu države nalazilo bi se šestočlano Predsedništvo (4 Grka i 2 Turčina),
izabrano od strane Parlamenta, koje bi biralo predsednika i potpredsednika države
(koji bi naizmenično dolazili iz oba naroda). Parlament bi se sastojao iz dva doma.
U Senatu bi odnos Grka i Turaka bio jednak (24:24), dok bi u Predstavničkom domu
od 48 poslanika minimum po 12 moralo doći iz obe zajednice. Vrhovni sud bio
bi sastavljen od jednakog broja sudija kiparskih Grka i kiparskih Turaka, uz troje
stranih sudija (kao i u BiH). Iako bi Kipar nominalno bio federacija, suštinski bi
funkcionisao kao konfederacija dve države, što je bio i glavni razlog za odbacivanje
Plana od strane kiparskih Grka.
GAGAUZIJA
Autonomna teritorijalna jedinica Gagauzija formirana je 1994. od strane zvanične
Moldavije, nakon rešavanja konflikta koji je doveo do otcepljenja ovog regiona
početkom devedesetih. Teritorija ove autonomije nije jedinstvena, već se sastoji
iz nekoliko međusobno odvojenih opština (enklava). Autonomija je garantovana
Ustavom Moldavije i specijalnim Zakonom o autonomiji, koji predviđa mogućnost
otcepljenja Gagauzije u slučaju promene državnog statusa Moldavije (odnosno
njenog ujedinjenja sa Rumunijom). Ovaj region ima Skupštinu (Narodno sobranje),
Izvršno veće (komitet) i predsednika (koji se naziva baškan) koji predstavlja region,
ali je istovremeno i član centralne Vlade u Kišinjevu, što je veoma neuobičajeno
rešenje. U nadležnosti Skupštine su nauka, kultura, obrazovanje, stambenokomunalne usluge, zdravstvena zaštita, fizička kultura i sport, kao i lokalne
budžetske, finansijske i poreske aktivnosti, ekonomija, ekologija, radni odnosi i
socijalno osiguranje. Međutim, Gagauzija nema odvojen pravosudni sistem, već
je on jedinstven na čitavoj teritoriji Republike Moldavije. U službenoj upotrebi
su gagauski, moldavski i ruski jezik, koji se ravnopravno koriste u ovom regionu,
što ima za cilj očuvanje gagauske posebnosti, moldavske manjine i ruskojezičkih
tradicija iz ruske i sovjetske epohe.
ZAKLJUČAK
Na kraju valja postaviti pitanje koliko je dogovorena Zajednica srpskih opština
slična navedenim evropskim primerima, odnosno da li među navedenim modelima
ima onih koji bi bili primenjivi u ovom slučaju? Kada se analiziraju evropski primeri,
BUDUĆI PREDLOZI
MORAJU UZETI U
OBZIR, KAKO UPOREDNA
EVROPSKA ISKUSTVA,
TAKO I LOKALNI I
ISTORIJSKI KONTEKST.
www.ipese.rs
vidi se da je u pogledu organizacije, ustaljena praksa da ovakve teritorijalne jedinice
imaju svoj parlament, vladu (odnosno veće, odbor), predsednika i administraciju.
Kao najviši pravni akt javlja se statut, koji mora biti u saglasnosti sa ustavom i
centralnim zakonima. U finansijskom smislu, gotovo da se pod pravilom podrazumeva
pravo na sopstveni budžet i finansijsku autonomiju, odnosno ubiranje sopstvenih
poreza. Najveću razliku između ZSO i drugih evropskih modela predstavlja obim
nadležnosti. Naime, kako je navedeno, u svim navedenim primerima, teritorije o
kojima je bilo reči imaju zakonodavna i izvršna ovlašćenja. Konkretno, to znači da
mogu da donose zakone u pojedinim oblastima (kultura, obrazovanje, zdravstvo,
poljoprivreda, ekologija, turizam itd), dok su za ZSO predviđena samo nadzorna
ovlašćenja, bez mogućnosti donošenja sopstvenog zakonodavstva. Kada je reč
o pravosuđu, indikativan primer jesu Istočna Belgija i Južni Tirol, koji donekle
podsećaju na primer ZSO, ali uz mnogo širi opseg ingerencija. Ipak je većinski stav
da ovakve teritorije nemaju odvojen pravni sistem. Ono što predstavlja jedno od
najosetljivijih pitanja jeste očuvanje etničkog identiteta i jezičkih posebnosti, ali
i iznalaženje balansa između većine i manjine. Iako bi ZSO svojom nepovezanom
teritorijom ličila na Gagauziju, ona bi imala daleko manji obim ovlašćenja od bilo
koje navedene autonomije. Sa druge strane, imajući u vidu istorijski kontekst, teško
je da bi bilo koji od primera mogao biti primenjiv u kosovskom slučaju. I dok su
Istočna Belgija i Južni Tirol pod sadašnju vlast dospele kao kompenzacija za ratnu
odštetu, Oland sticajem okolnosti, Kosovo i Metohija jednostrano su se otcepile od
matične države, što samo donekle podseća na primer Gagauzije, a mnogo više na
primer Severnog Kipra, čiji status i danas predstavlja kontroverzno pitanje. Stoga,
i budući predlozi (poput onog fondacije Fridrih Ebert Štiftung) moraju, pored
postojećeg okvira, uzeti u obzir, kako uporedna evropska iskustva, tako i lokalni
istorijski kontekst.
Prema pisanju beogradskih medija, Srbi na Severu Kosova planiraju da samostalno
osnuju Zajednicu srpskih opština, čije će sedište biti u Kosovskoj Mitrovici. Kako
se navodi u krugovima bliskim političkim liderima Srba sa Kosova, planirani
datum formiranja Zajednice srpskih opština je 28. jun, Vidovdan.
Foto: Kancelarija za Kosovo i Metohiju
Izvor: www.ipese.rs
